2006년 7월 1일 닻을 올린 제주특별자치도가 올해로 출범 10주년을 맞는다. 출발 당시만 해도 ‘파격적인 특별 자치’와 ‘대폭적인 규제 완화’를 내건 지방분권 선도 국가계획으로 주목받았지만 10년이라는 세월이 지난 지금에도 ‘현재진행형’인 게 갈 길 먼 특별자치도의 현주소이다. 그동안 제도개선 등으로 추진돼온 권한 이양 분야를 중심으로 추진 상황과 과제를 짚어본다.

▲특별자치도 권한 이양=제주특별자치도는 2003년 2월 제주를 찾은 고(故) 노무현 대통령이 ‘지방자치의 시범도’ 추진 의지를 표명한 후 정부계획으로 구체화되기 시작했다. 특히 2005년 5월 노 대통령의 ‘연방주에 가까운 특별자치도 구상’과 함께 정부의 ‘제주특별자치도 기본구상안’이 확정, 발표되면서 탄력을 받았다. 이후 2006년 2월 ‘특별자치도 특별법’ 공포에 이어 7월 공식으로 특별자치도가 출범하면서 변화를 예고했다.

‘고도의 자치권 보장’을 내건 특별자치도는 우선적으로 ‘기초자치단체(4개 시·군) 폐지 및 단일 광역지자체 개편’과 함께 ‘지방의회 의원 정수 확대(19→41명)’, ‘자치경찰체 도입’, ‘국토관리청 등 7개 특별행정기관 이관’, ‘교부세 법정률(총액 대비 3%) 도입’ 등이 반영됐다.

핵심산업 육성과 관련해서는 외국항공사에 대해 제5자유 운수권 확대를 허용하는 ‘항공 자유화’를 비롯해 ‘영어교육도시 국제학교 설립 허용’, ‘외국의료기관 설립 허용’, ‘투자 유치 세제 인센티브 강화’, ‘청정에너지산업 육성 지원’ 등이 이뤄졌다.

이처럼 그동안 1~5단계별 제도개선 과제 추진을 거쳐 분야별로 정부로부터 이양받은 권한은 모두 5189건에 이른다. 하지만 이들 이양 권한의 활용 실태를 분석한 결과 82%인 4246건이 활용되고 있는 반면 18%인 943건은 사실상 활용되지 못한 채 사장되는 상황인 것으로 나타났다.

▲사장되는 이양 권한=제주도가 지난해 (사)제주지방학회에 의뢰해 ‘제주특별법 이양권한 활용 제고 연구’를 수행한 결과 943건의 미활용 권한의 원인은 해당 부처의 외면과 자체 활용 미흡, 사례 미발생 등 다양한 것으로 파악됐다.

‘알뜨르 비행장 부지 양여 특례’는 국방부와의 상충된 입장으로 ‘실효성 없는 조문’으로 분류되는가 하면 ‘관광객 부가세 환급 특례’ 역시 기획재정부의 조세특례제한법 개정 반대로 시행 불가된 상황이다.

또 ‘산지전용 제한지역 지정’ 등의 관련 권한도 전국적 동일성 유지 필요 등을 이유로 사장되는가 하면 ‘취득세 세율 조정 특례’와 ‘지방교육세 세율 조정 특례’ 역시 도조례로 활용되지 못하고 기본법 시행령을 적용하는 것으로 분석됐다.

‘외국인 투자 카지노업 허가 특례’는 사례 미발생과 함께 도민 공론화 과정 필요 등을 이유로 미활용 권한으로 분류됐으며 ‘외국교육기관 관련 특례’ 역시 외국교육기관 미설립에 따라 활용되지 못한 것으로 나타났다.

이와 함께 청소년 수련시설과 독립유공자 등과 관련해 상당수 이양된 권한은 전국과 차별화된 제도 활용에 실익이 없다는 이유로 활용되지 않는 것으로 파악됐다.

▲의미 상실한 권한 대책은=제주특별법 이양권한 활용이 미흡한 부분을 종합해보면 출범 10주년을 맞는 특별자치도의 현주소를 보여주고 있다는 점에서 시사하는 바가 크다.

우선적으로 그동안 권한 이양 확대에만 초점을 맞추다 보니 제대로 활용되지 못한 권한과 특례도 불어나 결과적으로 무늬만 권한 이양에 그치는가 하면 특별법 조문만 방대해지는 후유증으로 이어지고 있다.

특히 특별자치도 출범 당시에 내걸었던 파격적인 특별 자치와는 달리 정부 부처에서 제주특별법에 반영된 핵심 권한과 특례까지 허용하지 않는 것은 문제가 있다는 지적이다. 여기에 제주도의 미흡한 자치 역량 문제도 도마 위에 오르고 있다.

도내 행정학계의 한 관계자는 “양적으로 5000건이 넘는 권한이 이양됐지만 그에 따른 차별화된 자치권을 도민들이 체감하지 못하고 있다는 게 핵심 포인트”라며 “도민 이익을 우선으로 하는 권한 활용방안을 통해 도민 체감도를 높이는 개선방안이 필요한 시점”이라고 조언했다.

김태형 기자  sumbadang@hanmail.net