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연방수준의 제주특별자치도와 헌법적 지위 규정양덕순 제주대학교 행정학과 교수
제주일보 | 승인 2017.09.11

[제주일보] 제주지역은 2006년 7월 1일부터 제주특별자치도로 새롭게 출범하였다. 제주특별자치도는 제주의 여건과 특성에 부합된 제주만의 지방자치를 통해 제주를 성공적인 국제자유도시로 만들기 위한 지방분권전략이다.

이는 제주가 가지고 있는 무한한 잠재력이 획일적인 지방자치로 인해 최대한 발휘되지 못하고 있다는 문제 인식에서 비롯되었다. 제주는 홍콩이나 싱가포르에 비해 결코 세계적 경쟁력 요소가 미흡하지 않지만 중앙정부의 획일적 통제와 규제로 발휘되지 못하고 있다는 인식 속에서 노무현 정부의 지방분권정책과 맞물리면서 닻을 올리게 된 것이다.

하지만 10여 년이 지나고 있는 현재까지 도민들은 기대했던 만큼의 특별자치도의 성과에 의심을 갖고 있고, 그간 정권교체로 인해 참여정부만큼의 지원과 관심이 부족했다.

이 같은 상황에서 문재인 정부의 등장은 특별자치도 추진의 새로운 동력이 될 것으로 기대되고 있다. 문재인 정부는 제주를 연방수준의 특별자치도로 만들겠다는 것을 국정과제로 선정·추진 중에 있다.

연방제는 국가의 권력이 중앙 정부와 주에 동등하게 분배되어 있는 정치 형태로 2개 이상의 주권이 결합하여 국제법상 단일적인 인격을 가지는 복합 형태의 국가이다.

미국의 연방제를 보면 주 정부는 헌법조항이나 사법부의 해석에 의해 연방정부에 배타적으로 주어지지 않은 권리는 연방 법률에 저촉되지 않는 한 주에서도 행사할 수 있다. 또한 각 주는 세금을 부과할 수 있지만 조세에 의해 주간의 통상에 부당한 짐을 지울 수 없으며 연방정부의 기능을 방해할 수도 없다. 또는 연방 법률의 집행을 까다롭게 하거나 미합중국 조약의 기간을 단축할 수도 없다. 주 정부는 연방헌법에 명시된 명백한 연방정부의 권한을 제외하고는 모든 권한을 행사할 수 있다. 한 마디로 미국 주 정부는 국방, 외교, 통상 등 본래의 국가적 기능을 제외하고는 모든 권한과 기능을 행사할 수 있는 국가내의 하나의 국가인 것이다.

하지만 우리의 경우 현재 헌법체제 아래서는 이런 연방제 수준의 특별자치도를 추진하는 것은 불가능하다. 헌법에 제주특별자치도에 관한 규정을 신설하여 대외적 주권이 없는 국가내의 국가로 지위를 규정해야 한다.

홍콩특별행정구에 대해서는 중국헌법 31조에 ‘국가는 필요한 경우, 특별행정구를 설치할 수 있으며, 행정구내에서 실행하는 제도는 구체적인 상황에 따라 전국인민대표대회에서 법률로 정한다’로 규정하고 있다. 구체적인 내용에 대해서는 홍콩특별행정구기본법에 규정하고 있다.

반면에 포르투갈 마데이라의 경우는 헌법 제225조 제1항에서 ‘지리적, 경제적, 문화적 특성에 기초하고 섬 주민들의 역사적 열망을 고려하여 특별한 정치적 행정적 제도를 둔다’고 규정되어 있다.

이런 점들을 감안할 때 제주특별자치도에 대한 헌법적 지위를 규정함에 있어 ‘제주도의 지역적 역사적 문화적 특성을 감안하여 특별한 정치적·행정적 제도를 두고, 정치적, 행정적 자치는 어떠한 경우에도 국가의 완전한 주권을 훼손해서는 안 된다’라고 규정하여 포괄적 자치권과 그 한계를 명시하는 것이 필요하다.

이는 제주특별자치도가 우리나라의 일부 지방행정구역이고 다만 기타 지역과의 다른 제도를 시행하는 것을 명확히 하기 위한 것이다.

헌법적 규정에 근거하여 차별적 자치권 범위에 대해서는 (가칭)제주특별자치도운영기본법에서 정하도록 하는 것이 필요하다.

제주특별자치도에 대한 헌법적 지위 규정은 제주도만의 노력만으로 이룰 수 없다. 국민적 공감대 형성이 절대적으로 필요하다.

제주의 특수성을 인정하고 제주의 발전이 국가의 경쟁력 확보에 지대한 역할을 할 것이라는 확신을 심어주지 않고는 불가능하다고 본다. 이에 대한 치밀한 전략이 있어야 한다.

제주일보 기자  isuna@jejuilbo.net

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